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变化的多边主义：非正式政府间组织的合法性评估
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作者：Emel Parlar Dal，马尔马拉大学政治学院国际关系学系教授；Nobuhide Mert Matsumoto，马尔马拉大学社会科学研究所国际关系硕士生，研究方向为现实主义、亚太、战争研究、安全研究、核武器和数字化。
来源：Emel Parlar Dal and Nobuhide Mert Matsumoto, “Assessing legitimacy of informal intergovernmental organizations in the context of changing multilateralism,” International Affairs, Vol. 101, No. 2, 2025, pp. 419–438.
导读
本文探讨了在不断演变的多边主义背景下非正式政府间组织（IIGOs）的合法性问题。IIGOs区别于正式政府间组织（FIGOs），缺乏永久性秘书处和正式条约，却在解决全球性挑战中发挥着越来越重要的作用。为此，作者构建了一个创新的合法性指数，综合考量了官僚结构、成员国的经济发展水平和地理分布、与FIGOs的互动以及IIGOs在规范创建和传播方面的作用等多个维度。本文运用混合研究方法，将定性与定量分析相结合，对IIGOs的合法性进行了全面评估。
研究结果表明，大部分IIGOs的合法性处于中等水平，但也有相当一部分IIGOs展现出高水平的合法性。强大的官僚机构、与FIGOs的积极互动以及积极参与全球规范的创建和传播，是提升IIGOs合法性的重要因素。这些发现不仅丰富了我们对IIGOs运作机制的理解，也对现有国际关系理论提出了挑战，为在日益复杂和多极化的国际社会中理解和评估非正式机构的作用提供了新的视角。
引言
文章开篇指出，随着全球事务日益复杂化，国际关系研究的焦点已从国家转向了包括各种国际机构在内的多种行为体。其中，非正式政府间组织（IIGOs）因其缺乏永久秘书处和正式条约而备受关注，逐渐成为推动多边主义的重要工具。其中，二十一世纪IIGOs的兴起、新兴大国的崛起和一些具有代表性的IIGOs（如金砖国家和MIKTA）的建立，突显了IIGOs日益增长的重要性。
2008年全球金融危机进一步凸显了IIGOs的作用。在危机中，IIGOs为新兴大国提供了在既有的正式政府间组织（FIGOs）框架内表达其观点的平台，使其能够有效应对全球挑战，同时避免破坏既有的治理体系。文章强调，IIGOs的适应性结构、成本效益和高效的决策机制，使得它们对希望维护主权、控制信息、降低官僚成本和应对不确定性的国家极具吸引力。因此，发达国家和发展中国家都越来越多地依赖IIGOs来应对新兴的全球挑战。
尽管近年来对IIGOs和FIGOs的研究取得了显著进展，但该领域仍存在大量尚未深入探索的议题，如将其作为拥有独特自主性实体的研究等。作者认为，有必要从其实际运作情况出发，而非仅仅从更广泛的理论框架来评估这些组织的合法性，并指出现有研究对IIGOs与国家之间的密切联系过于关注，而忽视了IIGOs自身在塑造合法性、社会规范和认同方面的作用。本文旨在填补这一研究空白，对IIGOs的合法性进行更全面的评估。
如何理解IIGOs的合法性？
文章接下来探讨了如何理解IIGOs的合法性。作者援引巴尼特和芬尼莫尔的观点，指出国际组织并非受外部环境塑造的消极实体，而是能够通过形成规范塑造社会现实的积极行为体。他们认为，国际组织的合法性不只体现在效率和自身利益上，还体现在制度文化和规范等方面。当前关于国际组织的现实主义和新自由主义辩论主要集中在其物质和信息权力上，而忽视了它们在塑造社会现实方面的影响力。本文旨在对IIGOs的合法性进行更细致的考察，并挑战那些受现实主义和新自由制度主义视角限制的传统观点。作者希望突破传统视角，更全面地理解IIGOs的合法性，并为IIGOs在全球治理中的作用提供更清晰的解读。为此，文章提出了一种更全面的合法性评估框架，该框架超越了仅仅关注效率和自我利益的理性主义制度论视角。
文章指出，国际组织的合法性在其活动中扮演着关键作用，影响着它们的行动、绩效和在全球政治中的影响力。文章区分了规范性合法化和社会学合法化两种路径，前者侧重于道德认可与权力行使，后者则关注通过建立权威和声望体系以促成遵守。文章进一步阐述了IIGOs的合法性发展过程，认为它通常包含社会学合法化和规范性合法化两个阶段，并以布达佩斯进程为例，说明了IIGOs如何通过官僚化和与FIGOs互动来逐步获得合法性。文章也指出，这种合法化路径并非适用于所有IIGOs，一些IIGOs可能更侧重于发挥社会作用，而非规范作用。
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图一：IIGO合法化的两步流程
方法论：构建IIGOs合法性指数（LI-IGOs）
本文的研究采用定性和定量相结合的混合方法来分析评估非正式政府间组织（IIGOs）的合法性。定量分析的核心是一个新研发的合法性指数（LI-IGOs），该指数基于六个维度对IIGOs进行评估：政策领域、官僚结构、成员国经济发展水平、成员国地理分布、与正式政府间组织（FIGOs）的互动以及规范的创建和传播能力。每个维度都采用1到3分的评分体系，最终得出IIGOs的整体合法性得分。定性分析则通过对IIGOs官方文件、网站、新闻报道以及其他相关材料的深入研究，为量化结果提供更丰富的背景信息和解释。
研究收集了94个持续活跃的“纯粹”IIGOs的数据，这些IIGOs均未经过条约合法化，且没有常设秘书处。根据LI-IGOs指数的评分结果，研究将这些IIGOs分为四个类别：高合法性、中高合法性、中低合法性以及低合法性。这种分类不仅反映了IIGOs整体合法性水平的差异，也为更精细地分析不同合法性等级IIGOs的特点及其影响因素提供了基础。
研究结果显示，参与研究的94个IIGOs中，近60%的组织属于中等合法性水平，其中一部分具有较高程度的合法性，另一部分则相对较低，表明IIGOs的合法性并非非黑即白，而是存在一个连续的谱系。大约18%的IIGOs被评为高合法性，而23.4%的IIGOs则被评为低合法性，这反映了IIGOs在合法性方面的显著差异。这种差异与多种因素有关，包括组织结构、活动领域、与FIGOs的互动以及规范创建和传播能力等。
表一：非正式政府间组织合法性评估标准代码本示例
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研究发现
研究发现，在94个IIGOs中，近60%具有中等合法性，18%具有高合法性，23.4%具有低合法性。大约80%的IIGOs在全球治理的主要问题领域表现出强大的合法性，表明IIGOs在不断变化的国际体系中越来越重要。不同于认为IIGOs不需要强大官僚机构的普遍观点，研究发现近一半的IIGOs建立了强大的制度化结构，这不仅影响了它们的合法性得分，还通过在成员之间建立对全球挑战的共同理解，并确保他们对机构代理和权威的承诺，从而实现了社会合法化。
首先，IIGOs的官僚实力与其在正式政府间组织（FIGOs）中的行动密切相关。在具有强大官僚机构的42个IIGOs中，26个积极参与FIGOs（62%），9个被动参与（21.4%），只有7个没有与FIGOs互动。这强调了强大的官僚机构如何赋予IIGOs权力。成员国的发展状况对IIGOs的官僚化进程的影响很小。然而，由发达国家和发展中国家组成的混合成员的IIGOs更有可能建立更强大的官僚机构。来自全球北方和南方的混合成员并不一定会影响IIGO官僚机构的稳健性。与传统的观点相反，官僚机构与IIGO的自主性、独立性和权力并不总是相关。各国主要利用IIGOs来规避为永久性官僚机构分配大量资源。
其次，IIGOs的合法性与其在规范创造和传播中的参与密切相关。虽然缺乏规范创造能力的IIGOs仍然可能具有很高的合法性，但普遍趋势表明，积极参与规范传播的IIGOs比那些不创造规范的IIGOs具有更高的合法性。这与规范合法性密切相关，而规范合法性通常会促进社会合法性的获得。安全问题相关的IIGOs比政治、经济和社会问题相关的IIGOs具有略高的合法性。IIGOs的整体合法性需要同时具备社会合法性和规范合法性。在17个被列为高度合法的IIGOs中，有16个拥有全面的官僚权力。这17个IIGOs的所有成员都来自发达国家和发展中国家，其中11个来自全球北方和南方。这表明，高度合法的IIGOs同时表现出强大的社会合法性，并且积极参与FIGOs。
表二：持续纯非正式政府间组织的合法性指数示例
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研究将框架中的六个合法性标准与相应的六个假设结合起来解读。每个假设都根据一个或多个标准进行检验。作者通过将研究结果与假设进行比较，发现一些假设得到证实，一些假设仅得到部分证实，而另一些假设则未得到支持。
表三：假设检验
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讨论
首先，文章分析了IIGOs的官僚结构与合法性之间的关系。研究发现，拥有完善的官僚结构（如主席团、共享文件和官方网站）的IIGOs，其合法性得分更高。官僚化程度与合法性之间存在显著的正相关关系。然而，成员国的发展水平对IIGOs的官僚化进程影响有限，而成员国构成较为多元化的IIGOs则更有可能建立更健全的官僚机构。与以往研究中普遍认为官僚机构与IIGO的自主性、独立性和权力正相关不同，本研究发现这种关系并非总是成立。
其次，文章讨论了IIGOs与FIGOs的互动以及它们对IIGOs合法性的影响。在具有强大官僚机构的IIGOs中，有很大一部分积极地与FIGOs互动，这表明强大的官僚机构有助于促进这种互动。然而，这种互动并不一定转化为更强大的规范制定过程。关于成员国的发展水平，研究发现，完全由发达经济体组成的IIGOs的合法性得分并不高，而由发达经济体和发展中国家混合组成的IIGOs则通常具有更高的合法性。同样，仅仅包含来自全球北方的成员并不能保证IIGO具有更高的合法性。
最后，文章探究了IIGOs在规范创建和传播方面的作用及其与合法性的关系。积极参与规范传播的IIGOs往往具有更高的合法性，这与规范性合法性密切相关，规范性合法性通常会导致社会合法性的获得。研究还分析了不同议题领域（安全、政治、经济和社会）的IIGOs的合法性差异，以及IIGOs的官僚机构、成员国构成和与FIGOs的互动对其合法性的影响。
结论
作者在结论部分指出，在研究的94个持续性纯粹的非正式政府间组织（IIGOs）中，近60%具有中等合法性，18%具有高合法性，而23.4%具有低合法性。这表明IIGOs在不断演变的国际体系中扮演着日益重要的角色，需要适应新的环境。研究结果与IIGOs不需要强大的官僚机构的普遍认知相悖，近一半的IIGOs展现出高度的制度化。强大的官僚机构对提升IIGOs的合法性有积极影响。IIGOs通过在成员之间建立对全球性挑战的共识，并确保他们对机构的承诺，来实现社会合法性。
研究发现，IIGOs的官僚实力与其在FIGOs中的活跃程度密切相关。拥有强大官僚机构的IIGOs大部分都积极地与FIGOs互动，而缺乏官僚机构的IIGOs则很少与FIGOs互动。这突显了强大的官僚机构能够增强IIGOs的影响力。IIGOs在规范创造和传播中的作用与其合法性密切相关。虽然缺乏规范创造能力的IIGOs也可能具有较高的合法性，但积极参与规范传播的IIGOs通常具有更高的合法性。IIGOs并非FIGOs的替代品，而是互补的。IIGOs的官僚实力、成员国构成、与FIGOs的互动以及规范创造等因素将对其合法性产生影响。
词汇积累
normative legitimacy
规范合法性
bureaucratic structure
官僚结构
polylateralism
多边主义
norm diffusion
规范扩散
rationalist institutionalism
理性制度主义
译者：程雪玲，国政学人编译员，北京大学外国语学院阿拉伯语系、国际关系学院国际政治方向双学位。
校对 | 高锐前 欧阳昉
审核 | 李源
排版 | 李琬莹
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